推進電力市場化改革 必須搬走“三座大山”
2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的第一年，也是完成“十二五”規(guī)劃目標的關鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革，全社會極為關注，但認識不盡一致。我認為，電力改革要明確改革的核心任務、核心目標，解決影響電力科學發(fā)展的重大問題。
電力改革的核心任務和目標
從現(xiàn)在起到2020年，是我國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，在全面建設小康社會的目標引領下，我國國民經濟將保持中高速增長勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化等艱巨任務和重大挑戰(zhàn)。以科學發(fā)展觀為指導，以發(fā)展為第一要務，調整能源結構，轉變電力發(fā)展方式，在切實轉變政府職能的同時逐步推進市場機制建設，促進電力工業(yè)與經濟、社會、生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展，增強電力企業(yè)國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務。電力改革的主管部門應從保證完成這一核心任務出發(fā)，充分論證各種觀點，制定科學合理的深化電力改革頂層設計方案。
推進電力改革要循序漸進，有步驟、分階段地推進改革，總結經驗教訓，根據(jù)改革實施情況和形勢變化，與時俱進地完善改革目標，調整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標就是要建立和完善競爭有序的電力市場，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設提供安全、穩(wěn)定、經濟、高效、清潔、低碳的電力供應。
為此，本階段電力改革應在堅持市場化改革方向的基礎上，借鑒國際經驗，從中國國情和實際出發(fā)，堅持輸配一體化、調度電網一體化和城鄉(xiāng)電網一體化，按照開放競爭環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，逐步開放用戶選擇權，推進發(fā)電側競爭和售電側放開，建立健全市場機制，穩(wěn)步推進改革。
電力改革要解決三大問題
進入新世紀以來，我國電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側競爭格局，整體上促進了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運輸和供應制約風險增大、電源清潔化發(fā)展任務重等問題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場機制和電價改革嚴重滯后。這三大問題應該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導。眾所周知，電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現(xiàn)代社會正常運轉的重要物質技術基礎。落實國家能源戰(zhàn)略，實現(xiàn)電力工業(yè)科學發(fā)展，是優(yōu)化能源結構、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要內容，對加快推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，確保“十二五”時期經濟社會發(fā)展目標任務完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，科學規(guī)劃是電力工業(yè)實現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質量、效率和轉型升級至關重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機制，規(guī)劃的科學性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發(fā)秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃機制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網建設不同步、不協(xié)調;新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協(xié)調匹配，地區(qū)性煤電運緊張問題反復出現(xiàn);由于風電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預測電力需求水平過低，而調整的規(guī)劃沒有公布。《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布，“十二五”時間已過三年，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業(yè)的科學發(fā)展。
沒有建立起電力市場機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項目的決策一方面不受國家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場主體的企業(yè)沒有落實自主決策權，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準。電力企業(yè)自主投資的決策權沒有完全落實，市場配置資源的決定性作用遠未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項目實施核準制的情況看，一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的“項目建議書”、“可行性研究報告書”、“開工報告”的審批，時間長、效率低。核準制實施后，為了不加大企業(yè)投資風險，同時協(xié)調國家環(huán)保等有關部門審核程序的矛盾，除“申請報告”外，政府主管部門又增加了電力項目“路條”手續(xù)，從而成了“路條”、“申請報告”兩個階段審核，實質內容與原來相比變化不大，無助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項目審批的隨意性，不按科學程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費，也無人承擔責任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場機制。2002年廠網分開以后，由于政府沒有建立起電力投資的市場機制，項目前期也缺乏規(guī)范化的管理機制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競爭廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導到了電源投資市場，電力市場化改革的導向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭奪未來的發(fā)展空間和市場空間而引發(fā)競爭的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設計院開展項目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準的條件。到此時，“生米已煮成熟飯”，除了個別碰了國家產業(yè)政策 “紅線”的項目外，一般項目即便存在某些問題或不足，再補充做些工作，最后政府主管部門也都能“核準”，就是違規(guī)電源項目最終也能得到“正名”而上網運營。
由于沒有市場化的機制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經濟成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時由于缺少市場化機制的有效激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強化內部管理的動力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。
電價改革嚴重滯后。電力改革最為核心和敏感的問題就是電價問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務院頒布的《電價改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)尚未完全貫徹執(zhí)行。獨立的輸配電價還未形成，電價傳導機制不健全，電價還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產品價格大幅上漲的推動下，電價不僅不能反映資源稀缺性和供求關系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價的失真，價格無法有效地向下游傳導，市場難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導致火電企業(yè)嚴重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
電力改革的核心任務和目標
從現(xiàn)在起到2020年，是我國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，在全面建設小康社會的目標引領下，我國國民經濟將保持中高速增長勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化等艱巨任務和重大挑戰(zhàn)。以科學發(fā)展觀為指導，以發(fā)展為第一要務，調整能源結構，轉變電力發(fā)展方式，在切實轉變政府職能的同時逐步推進市場機制建設，促進電力工業(yè)與經濟、社會、生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展，增強電力企業(yè)國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務。電力改革的主管部門應從保證完成這一核心任務出發(fā)，充分論證各種觀點，制定科學合理的深化電力改革頂層設計方案。
推進電力改革要循序漸進，有步驟、分階段地推進改革，總結經驗教訓，根據(jù)改革實施情況和形勢變化，與時俱進地完善改革目標，調整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標就是要建立和完善競爭有序的電力市場，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設提供安全、穩(wěn)定、經濟、高效、清潔、低碳的電力供應。
為此，本階段電力改革應在堅持市場化改革方向的基礎上，借鑒國際經驗，從中國國情和實際出發(fā)，堅持輸配一體化、調度電網一體化和城鄉(xiāng)電網一體化，按照開放競爭環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，逐步開放用戶選擇權，推進發(fā)電側競爭和售電側放開，建立健全市場機制，穩(wěn)步推進改革。
電力改革要解決三大問題
進入新世紀以來，我國電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側競爭格局，整體上促進了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運輸和供應制約風險增大、電源清潔化發(fā)展任務重等問題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場機制和電價改革嚴重滯后。這三大問題應該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導。眾所周知，電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現(xiàn)代社會正常運轉的重要物質技術基礎。落實國家能源戰(zhàn)略，實現(xiàn)電力工業(yè)科學發(fā)展，是優(yōu)化能源結構、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要內容，對加快推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，確保“十二五”時期經濟社會發(fā)展目標任務完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，科學規(guī)劃是電力工業(yè)實現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質量、效率和轉型升級至關重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機制，規(guī)劃的科學性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發(fā)秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃機制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網建設不同步、不協(xié)調;新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協(xié)調匹配，地區(qū)性煤電運緊張問題反復出現(xiàn);由于風電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預測電力需求水平過低，而調整的規(guī)劃沒有公布。《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布，“十二五”時間已過三年，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業(yè)的科學發(fā)展。
沒有建立起電力市場機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項目的決策一方面不受國家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場主體的企業(yè)沒有落實自主決策權，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準。電力企業(yè)自主投資的決策權沒有完全落實，市場配置資源的決定性作用遠未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項目實施核準制的情況看，一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的“項目建議書”、“可行性研究報告書”、“開工報告”的審批，時間長、效率低。核準制實施后，為了不加大企業(yè)投資風險，同時協(xié)調國家環(huán)保等有關部門審核程序的矛盾，除“申請報告”外，政府主管部門又增加了電力項目“路條”手續(xù)，從而成了“路條”、“申請報告”兩個階段審核，實質內容與原來相比變化不大，無助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項目審批的隨意性，不按科學程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費，也無人承擔責任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場機制。2002年廠網分開以后，由于政府沒有建立起電力投資的市場機制，項目前期也缺乏規(guī)范化的管理機制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競爭廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導到了電源投資市場，電力市場化改革的導向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭奪未來的發(fā)展空間和市場空間而引發(fā)競爭的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設計院開展項目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準的條件。到此時，“生米已煮成熟飯”，除了個別碰了國家產業(yè)政策 “紅線”的項目外，一般項目即便存在某些問題或不足，再補充做些工作，最后政府主管部門也都能“核準”，就是違規(guī)電源項目最終也能得到“正名”而上網運營。
由于沒有市場化的機制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經濟成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時由于缺少市場化機制的有效激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強化內部管理的動力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。
電價改革嚴重滯后。電力改革最為核心和敏感的問題就是電價問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務院頒布的《電價改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)尚未完全貫徹執(zhí)行。獨立的輸配電價還未形成，電價傳導機制不健全，電價還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產品價格大幅上漲的推動下，電價不僅不能反映資源稀缺性和供求關系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價的失真，價格無法有效地向下游傳導，市場難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導致火電企業(yè)嚴重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
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